如何徹底解決“退出難”問題？
發(fā)布日期：2024-06-27 09:56:57
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結合近年來的工作實踐，文章對清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)進行了分析、探討。
以改革思維審視清理工作的重大意義
伴隨著市場準入的高效便捷，“入門易、退出難”等棘手問題隨之出現(xiàn)。在現(xiàn)行法律法規(guī)體系下，由于退出渠道不暢，市場主體注銷程序復雜，耗時較長，注銷成本較高。市場主體退出難問題已經(jīng)成為一個棘手的社會問題。長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)過多，迫使監(jiān)管部門采取吊銷營業(yè)執(zhí)照等手段清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)，在一定程度上緩解了“退出難”問題。
清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)的需求越來越迫切。認識新情況，解決新問題，具有特殊意義。
清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)有利于促進經(jīng)濟規(guī)范有序發(fā)展。在商事制度改革背景下，構建更加完善、高效、順暢的市場退出機制，是時代發(fā)展的客觀要求。
清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)有利于促進社會信用體系建設。長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)過多，在一定程度上踐踏了社會信用體系規(guī)制，破壞了誠實信用原則，影響了公平競爭秩序，也有悖公序良俗，與新時代、新要求格格不入。
清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)切合“放管服”要求。放得更活、管得更嚴、服得更好，是我們的追求。長春市工商局從2015年開始探索對多年未年報的長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)進行專項清理。2016年開始，長春市工商局對長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)開展常態(tài)化吊銷清理工作。各分局根據(jù)實際情況不定期自行組織開展，依法作出吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定。幾年來，全市累計吊銷13584戶長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，有效緩解了商事制度改革以來“準入”與“退出”的突出矛盾，提升了存量企業(yè)質(zhì)量。
準確把握清理工作中存在的問題
（一）連續(xù)兩年未進行年報的長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加。清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作的主要措施是批量吊銷營業(yè)執(zhí)照。吊銷營業(yè)執(zhí)照對企業(yè)來說是極為嚴厲的行政處罰。長春市工商局在開展此項工作時，標準非常嚴格，對網(wǎng)上立案、現(xiàn)場核實、調(diào)取證據(jù)、文書送達、批量吊銷等，都作出十分詳細的規(guī)定，并且由相關業(yè)務處室進行全程指導。為了提高企業(yè)年報率，夯實經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為zhengfu科學決策提供支持，清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作的時間往往集中在每年年報截止日期之前。工作量龐大，時間集中，導致清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作的行政成本增加。
（二）要求恢復經(jīng)營的被清理企業(yè)增多。依據(jù)《工商總局、稅務總局關于清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作有關問題的通知》，清理工作的對象是連續(xù)兩個年度未依法報送年度報告且未進行納稅申報的企業(yè)。長春市工商局在此基礎上，對擬實施吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰的對象嚴格篩選。對存在涉訴案件、在建工程的，改制企業(yè)股東之間存在糾紛的，股份合作制企業(yè)、集體所有制企業(yè)出資人不明確等情形的，不作出吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰決定。即使如此，作出擬吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰決定或正式作出吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰決定后，要求恢復營業(yè)執(zhí)照的被吊銷企業(yè)數(shù)量仍然增多，情況較為復雜。對此目前尚無有針對性的操作規(guī)程，基層各部門對于法條的理解也不盡一致。對被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體的恢復，基層存在操作不規(guī)范、執(zhí)法尺度不一致的問題。
雖然清理對象經(jīng)過嚴格篩選，但是不能排除有一部分被清理企業(yè)仍然有繼續(xù)經(jīng)營的意愿。這樣的企業(yè)遺憾退市，對于市場活力和企業(yè)競爭力來說無形中是一種抑制，同時也不利于保護相關債權人的利益。
（三）被吊銷企業(yè)不履行注銷程序，未真正退出市場，隱藏風險較大。長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照即被剝奪經(jīng)營資格，企業(yè)不能再從事任何經(jīng)營活動，但是企業(yè)的主體資格仍然存在，并未真正完成退出市場。根據(jù)《公司法》《公司登記管理條例》相關規(guī)定，企業(yè)在被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照后，必須經(jīng)公司登記機關注銷登記；公司終止，企業(yè)的主體資格隨之消滅，企業(yè)才真正完全退出市場。
在清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作實踐中，大批受到吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰的企業(yè)未按照法律規(guī)定完成清算、注銷程序，并未真正退出市場。出現(xiàn)這種情況的弊端顯而易見：一方面，這些企業(yè)如果負有債務，不經(jīng)清算、注銷程序，就無法實現(xiàn)既有債權人的利益，甚至有一些企業(yè)利用營業(yè)執(zhí)照被吊銷而惡意逃避債務；另一方面，企業(yè)仍有可能繼續(xù)開展經(jīng)營活動，進行新的交易，增加交易風險和社會不穩(wěn)定因素。
對完善常態(tài)化清理工作的思考
（一）強化法律支撐，加快信息化平臺建設，切實發(fā)揮聯(lián)合懲戒效力。長春市目前由市工商局牽頭，多部門參與制定和簽署了《長春市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》。聯(lián)合懲戒雖有法律依據(jù)，但是法律依據(jù)較為分散。在實踐中應加強頂層設計，推動國家和地方層級立法，對聯(lián)合懲戒的制度化、規(guī)范化、統(tǒng)一化在法律法規(guī)層面進行規(guī)制，為協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒提供法律支撐和制度保障。
實施聯(lián)合懲戒，準確、及時、完整的信用信息共享是關鍵，信息平臺的搭建則是基礎。7月1日，由長春市工商局自主研發(fā)，依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)運行的長春市聯(lián)合懲戒平臺正式上線運營。該平臺的限制信息模塊，具備讓一條失信信息“人盡皆知”的功能，真正發(fā)揮“一處失信，處處受限”的懲戒作用。該平臺能實時接收多個部門傳遞的失信信息。信用信息共享后，各部門再利用各自業(yè)務系統(tǒng)實施專項懲戒。
目前，各部門聯(lián)合懲戒工作較為松散，聯(lián)合懲戒效果受到影響。在實踐中應進一步理順工作機制，牽頭部門應加強工作指導、督促和檢查，細化任務分工，強化工作考核，切實發(fā)揮聯(lián)合懲戒的作用。
（二）探索建立企業(yè)停業(yè)、復業(yè)登記制度，減少清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)的“誤操作”。在清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作中，經(jīng)常出現(xiàn)被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)要求恢復其營業(yè)執(zhí)照的情況。針對這種情況，應探索建立企業(yè)停業(yè)、復業(yè)登記制度，允許企業(yè)根據(jù)經(jīng)營需要向登記機關主動申請停業(yè)和恢復營業(yè)。進行停業(yè)登記的企業(yè)不再作為企業(yè)年報的基數(shù)，停業(yè)期間需接受登記機關的監(jiān)管。登記機關對停業(yè)期限作出明確規(guī)定，停業(yè)期限屆滿不準備繼續(xù)經(jīng)營的企業(yè)，應自行解散，并履行清算、注銷程序退出市場。在停業(yè)期限內(nèi)，如停業(yè)條件消失，應向登記機關申請復業(yè)登記，經(jīng)登記機關批準后可重新經(jīng)營。對于未申請停業(yè)登記擅自停止經(jīng)營的企業(yè)，可按照《公司法》第二百一十一條規(guī)定進行處罰。建立停業(yè)、復業(yè)登記制度，可以賦予面臨經(jīng)營困境但仍然有意經(jīng)營的企業(yè)一定回轉(zhuǎn)余地，有利于激發(fā)市場活力，同時也避免清理工作中出現(xiàn)“誤操作”，將面臨困境但仍有可能恢復經(jīng)營的企業(yè)強制退市。
（三）明確被吊銷企業(yè)救濟路徑，規(guī)范操作程序，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。在依據(jù)現(xiàn)行商事主體法律法規(guī)進行清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作中，對被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)申請恢復營業(yè)執(zhí)照的問題要予以重視。
在擬作出吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰階段，擬被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)的主要救濟途徑為申請聽證。依據(jù)《工商行政管理機關行政處罰案件聽證規(guī)則》，在作出吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰之前，應當告知當事人有要求進行聽證的權利。在擬作出吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰階段，因大部分長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)情況特殊，一般只能采用公告方式送達行政處罰聽證告知書、行政處罰決定書。當事人如果在此階段對吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰有異議，應在規(guī)定期限內(nèi)申請聽證。工商和市場監(jiān)管部門在接到當事人申請后，按照相關規(guī)定舉行聽證。
在已作出吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰以后，被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)的主要救濟途徑為在規(guī)定期限內(nèi)申請行政復議或者提起行政訴訟。除此之外，有很多企業(yè)在被吊銷營業(yè)執(zhí)照后會直接向工商和市場監(jiān)管部門申請恢復其營業(yè)執(zhí)照。在這種情況下，是否可以更改作出的處罰決定恢復營業(yè)執(zhí)照？按照什么程序恢復其營業(yè)執(zhí)照？對這些問題目前尚無有針對性的操作規(guī)程。依據(jù)《行政處罰法》第五十四條第二款：“公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的，應當主動改正。”工商和市場監(jiān)管部門對作出的行政處罰決定，是有權主動改正的，但在清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作實踐中，對于恢復被吊銷營業(yè)執(zhí)照的操作程序、可恢復營業(yè)執(zhí)照的相關要件都沒有明確規(guī)定。
針對這種情況，長春市工商局經(jīng)過認真研究，制定了《撤銷吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照行政處罰決定操作規(guī)程（試行）》，對可撤銷處罰決定的證據(jù)、具體的操作規(guī)程、使用的相關文書作了明確規(guī)定，有效保障了企業(yè)的合法權益，保證了各單位執(zhí)法的規(guī)范性、一致性。
（四）加強宣傳，提高知曉率，讓企業(yè)清晰認識“吊銷”與“注銷”的區(qū)別?，F(xiàn)階段，大部分企業(yè)不能區(qū)分“吊銷”與“注銷”制度的意義和性質(zhì)，甚至有的企業(yè)根本不知道被吊銷營業(yè)執(zhí)照后仍然需要依法履行注銷程序，認為被吊銷營業(yè)執(zhí)照就已經(jīng)退出市場。這導致在清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作中出現(xiàn)大量被吊銷但是不注銷的“休眠企業(yè)”。
長春市工商局將注銷登記放在與年報工作同等重要的位置進行宣傳，加強企業(yè)對注銷登記的認識，增強企業(yè)依法辦理注銷登記的意識。此舉對減少“休眠企業(yè)”數(shù)量，營造更加健康、有序的市場秩序有著積極的推進作用。
（五）探索建立依職權強制注銷登記制度，突破長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)退出市場的“最后一公里”。對于不主動依法履行注銷登記程序的被吊銷企業(yè)，應探索建立強制注銷登記制度。
清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作任重道遠，責任重大，清理只是緩解商事制度改革進程中市場“退出難”的一個手段。要徹底解決“退出難”問題，應以發(fā)現(xiàn)的問題為契機，透視成因，完善相關約束機制，真正建立起完備的市場退出制度。(來源：中國工商報關皓午 徐華東長春市工商局 )
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